■ 미국의 디지털 자산 정책 (2017~2025) ■
미국 디지털자산 정책의 중요성
빠르게 성장하는 디지털자산 시장은 제도권 금융시장으로 진입하고 있습니다.
변화하는 시장에 발맞춘 제도와 정책의 정비가 요구되는 시점, 미국은 트럼프 재임과 동시에 이전과는 다른 디지털자산 정책을 추진하고 있습니다.
미국의 변화는 글로벌 시장에 영향을 끼치는 바, 디지털자산에 대한 입장과 정책의 변화가 중국, 유럽, 한국을 비롯한 디지털자산 주요 국가에 어떠한 영향을 끼칠 것인지 귀추가 주목됩니다.
본 보고서는 2017년부터 현재까지 미국 대통령의 임기별 디지털자산 정책의 변화과정을 분석합니다. 미국의 디지털자산 정책의 현재와 향후 방향성에 대해 전망합니다.
미국의 디지털자산 정책 : 대통령 임기별 비교
① 트럼프 1기 행정부 : 규제기관별 중복 규제
□ 트럼프와 행정부의 입장 - 디지털자산 시장의 위험에 초점을 둔 규제 위주 접근
트럼프의 취임 시기인 2017년 1월, 디지털자산에 대한 우호적인 입장과 우려하는 입장이 혼재하는 상황에서도 시장의 기대심리가 가격 상승을 주도하던 상황이었습니다.
그러나 트럼프 대통령과 그의 행정부는 디지털자산에 대해 강경한 입장을 표방하였습니다. 특히 트럼프는 자신의 트위터를 통해 부정적인 의사를 직접 드러냈습니다.
트럼프 대통령과 행정부에서는 규제기관을 통해 디지털자산 시장에 대한 규제를 강화하는 입장을 취했습니다.
이는 디지털자산 시장을 위축시켰고, 새로운 분야로서 디지털자산 산업 및 시장에 대한 정책을 수립하는데 어려움으로 작용했습니다.
□ 부정적 정책 기조로 인한 디지털자산 침체기 – “Crypto Winter”
트럼프 행정부의 디지털자산 정책 기조는 “집행을 통한 규제(regulation through enforcement)”로 정의할 수 있습니다.
단순히 규제를 설정하는 것에 그치지 않고, 강제하고 집행함으로써 규제의 효과를 실현하는 방법입니다(이와 같은 방침은 이후 바이든 행정부까지 이어집니다).
부정적 정책 기조 하에서 SEC(증권거래위원회)는 디지털자산 시장을 적극적으로 단속한 대표적 기관으로 직접적인 개입을 통한 규제를 단행하였습니다. SEC의 주요 개입 사례는 다음과 같습니다.
ICO 프로젝트 규제 : 2017년 SEC는 토큰을 증권으로 판단하여 Howey Test를 적용, 100여 건 이상의 ICO에 대해 미등록 증권 판매 혐의로 규제하였습니다.
Ripple Labs와의 소송 : 2020년에는 XRP의 발행사인 리플랩스(Ripple Labs)에 대해 13억 달러 규모의 미등록 증권 판매를 이유로 소송을 제기하였습니다.
SEC 외에도 CFTC, FinCEN 등의 규제기관에서도 디지털자산을 자체 기준에 따라 판단하고 시장에 개입하여 규제를 준수하도록 하였습니다.
그러나 상기에서 확인할 수 있듯, 디지털자산을 SEC는 ‘증권’, CFTC는 ‘상품’, IRS는 ‘자산’으로 간주하는 등 규제기관별 디지털자산에 대한 ‘기준’이 상이함을 확인할 수 있습니다.
이는 시장에서 규제 불명확성을 초래하여 신규 프로젝트 추진의 어려움, 자금 모집의 제약과 같은 위축을 불러왔습니다. 특히 Ripple Labs와의 소송에서 SEC는 XRP를 증권으로 보았지만 Ripple Labs는 XRP를 상품으로 주장하여 CFTC의 관할에 해당한다며 맞섰습니다. 일관된 규제가 부재한 상황에서 판단은 사법에 의존하게 되었습니다.
기존 금산분리의 원칙을 디지털자산에도 적용, 금가분리(금융-가상자산 분리) 입장을 견지하여, 디지털자산 시장이 금융업과 연계되는 것을 회의적으로 판단하였습니다.
금가분리의 입장에 따라 2019년 페이스북(Facebook)에서 지급 결제 수단을 위한 토큰인 리브라(Libra) 프로젝트 추진에 대해 부정적인 입장을 밝혀 프로젝트가 좌초되는 결과로 이어졌습니다.
□ 정책이 끼친 영향 – 디지털자산 시장 및 산업의 위축
트럼프 행정부는 부정적 입장으로 규제기관의 사후 제재를 통해 디지털자산 시장을 관리하고자 했습니다.
기관별 서로 다른 판단 기준의 적용으로 인한 규제의 모호성은 시장의 불확실성을 높여 디지털자산 시장을 위축시켰습니다.
또한 잦은 제재와 소송으로 인해 미국 내의 블록체인 및 디지털자산 기업들이 해외로 이전하였고, 신규 프로젝트의 수도 감소했습니다.
포괄적 규제 체계를 구축하지 못하고, 감독, 관리만을 강화한 시장 통제는 2018년부터 이어진 Crypto Winter를 심화시킨 하나의 요인으로 지목됩니다.
② 바이든 행정부 : 기존 규제 방침 강화, 디지털자산의 제도권 편입 시작
□ 바이든과 행정부의 입장 – 부정적 입장, 미온적 태도
바이든 행정부 또한 디지털자산에 대해 부정적인 입장을 취했습니다. 이전의 방침과 유사하게 규제기관의 개입 중심 정책을 펼쳤습니다.
바이든 행정부에서 SEC 위원장으로 취임한 디지털자산 부정론자 게리 갠슬러(Gary Gensler)는 강한 회의적 입장을 표현했고, 디지털자산이 증권에 해당함을 지속적으로 주장했습니다.
(출처 : SEC)
다만 디지털자산 시장 규모가 성장하고, 금융시장과의 연계가 확산되면서 포괄적 규제 체계에 대한 요구가 커졌습니다. 바이든 행정부는 행정명령과 입법을 통해 디지털자산에 대한 제도화를 시도했습니다.
□ SEC 중심의 강경 규제 방침과 제도화 노력의 공존
이전과 마찬가지로 “집행을 통한 규제” 방침이 유지되었고, 규제기관 특히 SEC는 신임 위원장 게리 겐슬러(Gary Gensler)의 입장에 따라 디지털자산을 증권으로 판단하고 규제를 강행하였습니다.
거래소에 대한 소송 : Binance, Coinbase, Kraken 등 주요 거래소를 상대로 미등록 거래소 혐의, 미등록 증권 판매 혐의에 대해 소송을 제기하였습니다.
테라-루나 사태 소송 : 22년 5월 테라-루나 사태가 발생 후 조사에 착수, 23년 2월 테라폼랩스와 설립자인 권도형을 사기 혐의로 공식 기소하였습니다.
게리 갠슬러 위원장이 부정적 입장을 강하게 고수하며 규제를 집행하였지만 법원에서는 디지털자산에 대해 우호적인 판결이 나오기 시작하면서 기존과 같은 형태의 규제에 대한 한계가 지적되었습니다.
Ripple Labs 소송 일부 패소 : 2023년 7월 XRP 토큰의 판매에 대해 미등록 증권 판매 혐의로 제기한 소송에서 기관이 아닌 일반인에 대한 토큰 판매는 ‘미등록 증권 판매에 해당하지 않는다’는 판결에 따라 ICO에 대한 SEC의 강력한 규제 방침에 제동이 걸렸습니다.
비트코인 ETF 승인 : SEC는 과거 수십차례 비트코인 ETF에 대한 승인을 거부하였으나 23년 8월 Grayscale 소송에서 승인 거절 이유가 불충분함을 이유로 SEC가 패배하였습니다. 24년 1월 비트코인 ETF를 승인하면서 시장 가격 상승의 단초가 형성되었습니다.
시장에서 체계적인 규제 시스템 구축에 대한 요구가 높아지고, 규제 사각지대에서 문제가 발생한다는 진단 하에 디지털자산의 제도화를 위한 행정명령 및 법안이 입안되었습니다.
EO(행정명령) 14067호 : “디지털자산의 책임 있는 개발 보장”에 관한 행정명령으로 디지털자산과 관련된 전 부처의 포괄적 검토를 지시하고, CBDC 적용에 대한 연구를 포함하였습니다.
FIT21 법안 : 디지털자산 규제를 명확화하고, 소비자 보호 및 산업 혁신의 균형 추구를 목적으로 입안되었습니다. 규제 기관의 권한을 명확하게 설정하고 디지털자산의 분류 기준 제시, 소비자 보호 강화를 포함하는 포괄적 법안입니다.
바이든 행정부에서 디지털자산의 규제 체계 구축을 위한 시도가 있었으나 행정명령은 보고와 감사를 통한 감독 강화에 방점을 두고 있어 미온적 정책이라는 비판이 제기됩니다.
법안은 의회에서 통과되지 못하고 계류되어 결과적으로 규제 시스템의 구축에는 실패하였습니다.
□ 정책이 끼친 영향 – 미온적 대처에 따른 성과 없음
바이든 행정부는 부정적 입장을 견지하여 여전히 규제기관 개입 중심의 정책을 추진하였습니다.
포괄적 규제 없는 집행 중심의 규제의 한계로 인한 주요 사고(Terraform Labs, FTX 사태)가 발생하였음에도 적극적인 대응책 마련에 실패하였습니다.
오히려 사법의 영역에서 Ripple 소송, Grayscale 소송에서 디지털자산에 대한 우호적인 판결이 나오며, 2024년 1분기부터 시작된 디지털자산 시장의 급성장하는 계기가 마련되었습니다.
③ 트럼프 2기 행정부 : 180º 변화된 트럼프, “미국을 암호화폐 수도로!”
□ 새롭게 변모한 트럼프와 행정부의 입장 – 긍정적 입장, 적극적 정책 시행
트럼프는 1기 때의 부정적인 입장에서 180º 선회하여 친(親)디지털자산 입장을 선포하였습니다.
트럼프는 대통령 선거 활동 기간부터 디지털자산에 대한 자신의 우호적인 입장을 적극적으로 드러냈고, 당선 직후 시장 우호적인 정책을 적극적으로 추진하였습니다.
(출처 : Bitcoin 2024 Conference, Nashville / The White House)
트럼프 행정부 또한 디지털자산에 대한 우호적인 입장을 내놓고 있으며, 새롭게 취임한 폴 앳킨스(Paul Atkins) SEC 위원장은 과거 게리 갠슬러 시절의 “집행을 통한 규제” 기조에서 벗어나겠다는 입장을 밝혔습니다. (참조 : 코인텔레그래프)
공화당이 의회 다수를 차지한 상황에서 의회도 디지털자산 친화적인 입장을 보이고 있습니다. 관련된 주요 법안들이 법안 통과 과정 또는 심의 과정에 있으며, 현재는 긍정적인 결과가 예상됩니다.
□ 신속하게 추진되는 디지털자산 친화 정책
트럼프 행정부 디지털자산 정책의 핵심은 입법을 통한 제도화를 우선시하는 방침입니다. 기존 법에 근거한 사후적 규제가 아닌 디지털자산 시장을 위한 새로운 법규를 수립하여 규제의 선명성을 제공하는 것을 목표로 합니다.
대통령 취임 직후 디지털자산 친화적인 행정명령에 서명하면서 디지털자산 산업 및 시장의 제도화에 박차를 가했습니다.
EO 14178호 : 블록체인 기술이 미국의 혁신과 경제 발전에 중요한 요소임을 명시해 디지털자산 제도화의 기초적인 내용을 포함하고 있습니다.
EO 14233호 : 25년 3월에 발표되었으며, ‘비트코인을 전략적 비축자산으로 지정’하는 내용입니다.
트럼프가 발동한 행정명령은 디지털자산 산업과 시장이 제도권에 본격적으로 들어왔음을 의미합니다. 특히, CBDC에 대한 연구 및 발행을 전면 금지하는 내용을 포함하고 있어 정부는 규제 프레임워크를 구축하고, 시장은 명확한 규제 하에서 발전하는 구상이 담겨 있습니다.
또한 시장에 명확한 시그널을 주기 위하여 SEC 위원장을 부정론자인 게리 갠슬러에서 옹호론자인 폴 앳킨스로 교체하였으며, SEC에서 진행되던 규제를 축소하여 각종 소송에 대해 철회 또는 합의하는 과정에 있습니다.
주요 거래소와의 소송 철회 : Binance, Coinbase, Kraken 등 주요 거래소에 제기한 소송을 철회 및 합의하고 있습니다.
Ripple Labs 소송 철회 : 리플랩스와의 소송에서 일부 패소 판결 이후 합의과정에 있었으나 2025년 소송 철회 의사를 밝혔습니다.
규제의 축소와 더불어 규제기관의 개별 기준에 따라 집행되던 규제의 불명확성을 해소하기 위해서 SEC와 CFTC의 권한을 명확화하고, 디지털자산에 대한 분류를 명확하게 하는 CLARITY Act가 의회에서 입법과정에 있습니다.
트럼프 행정부와 미 의회는 달러 패권 강화를 위해 추진되는 GENIUS Act는 스테이블코인 규제를 명확하게 하여 스테이블코인의 제도권 내 진입 및 관리를 용이하게 하는 목표의 법안입니다.
규제를 명확하게 하여 시장의 불확실성을 낮추고 스테이블코인 소비자 보호 및 금융 안정성을 강화하는 조항으로 구성되어 있습니다.
출범한 지 반년이 채 되지 않은 트럼프 2기 행정부는 짧은 기간 대비 다양한 디지털자산 정책을 추진하는 중입니다. 이는 시장에 긍정적인 시그널로 작용하여 디지털자산의 가격 상승을 견인하고 있습니다.
그럼에도 불구하고, 과거 1기의 부정론자 트럼프가 2기의 옹호론자 트럼프로 180º 선회한 동기에 대해 검토할 필요가 있습니다.
□ 트럼프의 친(親)디지털자산 정책 추진 동인은
트럼프의 디지털자산 정책 추진은 미국의 국익에 대한 의지와 트럼프 본인의 사익 추구 동기가 함께 맞물려 작동합니다.
미국 달러 패권 강화 : 글로벌 통화 시장에서 미국의 달러 패권에 대한 도전이 심화되는 상황에서 비트코인 전략자산 비축 정책, 달러 연동 스테이블코인 촉진 정책을 추진하여 글로벌 금융 시장에서 미국 달러 패권 강화의 전략적 동기가 존재합니다.
경제 위기 해결 : 미국의 국가부채가 36조 달러를 초과한 상황에서 기존의 조세나 국채를 통한 재정 충당의 한계가 지적됩니다. 스테이블코인과 디지털자산 운용으로 새로운 국채 수요 창출과 외환 수입을 기대하고 있습니다.
GENIUS Act에서는 스테이블코인에 대한 준비금에 대해 안전한 담보물(달러 또는 미국 국채 등)로 구성할 것을 규정하고 있습니다.
정치적 지지 확보 : 디지털자산 친화 정책으로 젊은 세대의 표심을 얻고, 민간 주도적 정책 추진을 통해 정부 개입에 부정적인 자유주의 및 보수주의 유권자 층의 지지를 확보할 가능성이 높습니다.
트럼프 일가의 자산 증식 : 트럼프와 그의 가족은 대통령에 당선되기 전부터 아래와 같이 디지털자산 사업을 추진하고 있으며, 대통령 당선 이후에도 지위를 활용해 자신의 디지털자산을 홍보하는데 활용하기도 하였습니다.
트럼프 본인과 가족이 추진하는 디지털자산 사업의 성과를 위해 시장 친화적 정책을 추진한다는 비판이 제기됩니다. 트럼프의 디지털자산 사업은 다음과 같습니다.
밈 코인 발행(TRUMP) : 자신의 이미지를 활용한 밈 코인을 25년 1월 발행하여 약 3.5억 달러의 수익을 거둔 것으로 추정됩니다. ※ TRUMP 코인 분석 보고서
거버넌스 플랫폼 및 토큰 발행(WLFI) : USD1을 발행하는 WLF 플랫폼의 지분을 가족이 주도적으로 소유하고 있습니다. 거버넌스 토큰(WLFI)를 발행하여 약 5.5억 달러의 수익을 얻었습니다. ※ WLFI 코인, 트럼프의 자산 증식 수단인가? 탈중앙화 금융의 거버넌스 토큰인가?
스테이블코인 운영(USD1) : 미국 달러와 1:1로 연동되는 스테이블코인으로 WLF를 통해 발행되며, 운영 수익의 상당부분이 트럼프 재단에 귀속됩니다. ※ 트럼프의 USD1, 스테이블코인 시장에서 성공할 수 있을까?
자신의 디지털자산 사업 성과를 위해 디지털자산 우호적인 정책을 추진한다는 비판이 제기됩니다. 특히 스테이블코인 규제 법안인 GENIUS Act의 공직자 이해충돌 방지 조항에서 ‘대통령과 부통령’을 면제 대상으로 지정하였다는 점은 사익 추구의 문제가 강하게 제기되는 지점입니다.
트럼프의 디지털자산 정책 추진은 미국을 위한 공적 동인과 자신과 가족을 위한 사적 동인이 얽혀 있습니다. 다만, 민주당을 비롯한 트럼프에 비판적인 세력 또한 디지털자산 시장의 중요성을 긍정하고 이해충돌 문제를 중점적으로 비판하고 있습니다.
□ 정책이 끼친 영향 – 디지털자산 본격적인 제도화
반년도 안 되는 짧은 기간 동안 트럼프 2기 행정부가 내놓은 디지털자산 정책은 이전의 행정부들과는 전혀 다른 시장 친화적이고 명확한 규제 내용을 담고 있습니다.
과거 정부들의 기조인 “집행을 통한 규제”가 끝나고 “명확한 규제를 통한 혁신”으로 이어질 수 있을지 귀추가 주목됩니다. 또한 향후 디지털자산과 금융의 융합이 빠르게 이루어질 수 있을 것으로 기대됩니다.
다만, 트럼프 대통령 본인의 이해충돌 문제, 윤리적 비판 등이 제기되는 리스크를 배제할 수 없어, 문제가 크게 비화될 경우 시장에 큰 충격을 줄 것으로 예상됩니다.
결론 : 디지털자산 산업 및 시장의 활성화 기대
트럼프 2기 행정부가 들어서기 전까지 미국의 디지털자산 정책은 사후 규제, 규제기관 개별 규제 기조가 이어졌습니다. 이는 시장에서 규제 사각지대 발생으로 인한 대규모 피해 발생의 문제, 관리의 한계를 드러냈습니다.
트럼프가 재임에 성공하면서 본격적인 디지털자산의 제도화를 추진하는 정책 및 법안이 마련되고 있습니다.
트럼프가 1기 때의 부정적인 입장에서 선회하여 2기에서 긍정적 입장으로의 변화는 본인과 가족을 위한 사적 동기와 디지털자산 시장의 선도를 통한 미국의 국제 경쟁력 강화라는 공적 동기가 공존하고 있다고 볼 수 있습니다.
그럼에도 트럼프 2기에서 추진하는 정책은 기존 시장에서 해결을 요구하였던 명확한 규제의 도입을 분명히 하고 있으며, 이는 시장에 긍정적인 시그널로 작용하여 24년부터 현재까지 이어지는 디지털자산의 상승곡선에 영향을 끼치고 있습니다.
미국이 규제를 정비하고, 민간 주도적 시장으로 성장한다면, 향후 디지털자산 산업과 시장이 더욱 더 미국 중심으로 개편될 가능성이 높습니다. 유럽과 중국, 한국을 비롯한 국가의 디지털자산 정책이 미국의 정책에 어떻게 대응할 것인지 지켜볼 필요가 있습니다.